Re: Трудовой договор с главой
Регулирование труда выборных должностных лиц местного самоуправления
Автор: С.Е. Чаннов, д-р юрид. наук, доцент Поволжской академии государственной службы (г. Саратов)
Тема: Муниципальная служба
Федеральный закон от 06.10.2010 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, исчерпывающим образом определив компетенцию органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению правового регулирования организации местного самоуправления, не отнес к этим вопросам правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и не регламентировал его в достаточном объеме[1]. В результате депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления оказались в определенном правовом вакууме.
Действующее трудовое и муниципальное законодательство не содержит сегодня однозначных ответов на вопрос о возможности или невозможности заключения с выборными должностными лицами местного самоуправления трудовых договоров. Практика же свидетельствует о том, что в муниципальных образованиях все эти вопросы решаются по-разному. Так, в большинстве случаев трудовой договор заключается с депутатами представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе (от имени работодателя такие договоры обычно подписывает глава представительного органа), но не заключается со всеми остальными выборными должностными лицами местного самоуправления, в т. ч. с главой муниципального образования. Вместе с тем встречаются и другие примеры. Так, автору приходилось видеть трудовой договор, заключенный между главой муниципального образования, избранным из состава представительного органа, как работником и представительным органом как работодателем, причем за работодателя договор был подписан главой представительного органа, т. е. тем же самым лицом.
Большинство специалистов придерживаются мнения, что отношения между муниципальным образованием и выборными должностными лицами не являются трудовыми и, следовательно, не опосредуются трудовым договором. Такая позиция, например, сформулирована в официальных разъяснениях Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению[2]. Исходя из того, что в соответствии со ст. 56 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) трудовой договор – это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя, комитетом был сделан вывод, что «полномочия депутата не предполагают возникновения правоотношений “работник – работодатель”, которые возникают при заключении трудового договора и регулируются нормами ТК РФ. Соответственно, трудовой договор с депутатами представительного органа муниципального образования не заключается». Из ответа следует, что “согласно норме ст. 15 ТК РФ трудовые отношения – это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации, должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ путем прямого волеизъявления, а также через выборные органы местного самоуправления гражданами осуществляется местное самоуправление. Это означает, что функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой. Средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. Кроме того, в деятельности депутата отсутствует и такой важный компонент трудовых отношений, как соглашение работника с работодателем – работодатель в данной ситуации отсутствует, а основанием для получения статуса депутата (равно как и денежного содержания и иных выплат) является избрание лица в установленном порядке депутатом представительного органа”.
Приведенные доводы справедливы не только по отношению к депутатам представительных органов муниципальных образований, но и ко всем выборным должностным лицам местного самоуправления (в т. ч. к главе муниципального образования). В подтверждение данного вывода можно обратиться к определению выборных должностных лиц местного самоуправления, содержащемуся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
Выборное должностное лицо местного самоуправления – это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. В свою очередь должностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. С учетом того, что в этом определении между словами “выборное” и “заключившее контракт (трудовой договор)” стоит разделительный союз “либо”, следует сделать вывод, что должностные лица местного самоуправления подразделяются на выборных и работающих на основе трудового договора (контракта), следовательно, с первыми ни трудовой договор, ни контракт не заключается.
Кроме того, трудовые отношения предполагают определенную подчиненность работника работодателю. В отношении и главы муниципального образования, и депутатов представительного органа муниципального образования такая подчиненность кому-либо отсутствует. Председатель представительного органа не обладает распорядительными полномочиями по отношению к депутатам, поэтому существующая практика заключения трудовых договоров с ним является ошибочной.
[1] См. об этом: Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 11. С. 35.
[2] См.: Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 11.
Полностью статья опубликована в журнале "Практика муниципального управления" № 11/2010 (с)
а вот упомянутый Комитет сильно путается в показаниях. сначала он рассказывает, что отношения с депутатами (в том числе и главой МО, избранным из числа Совета депутатов МО) не являются трудовыми (
http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052054050124052051057.html), а потом предлагает все-таки вносить записи в трудовую книжку (
http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052054050124056052054.html). беда...
